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No seu programa, o actual Governo assume o compromisso de prestar especial atenção à «política de solos, através da aprovação de uma nova lei dos solos, que clarifique e regule os direitos e deveres da administração pública e dos cidadãos, em especial dos proprietários e dos outros agentes que intervêm na ocupação, uso e transformação do solo, designadamente para fins produtivos, de urbanização e de edificação. Em particular, a nova lei dos solos deverá clarificar as relações entre o direito de propriedade e o direito (e dever) de edificar, bem como entre o direito de edificar e uma repartição transparente, eficiente e justa dos custos de urbanização e das mais-valias resultantes dos processos de infra-estruturação, urbanização e edificação» [1].

De entre os direitos urbanísticos dos cidadãos avulta o direito à perequação, garantia de uma justa repartição dos encargos e dos benefícios resultantes dos planos municipais e dos planos especiais de ordenamento do território [2]. Para os municípios, enquanto responsáveis pela elaboração dos planos municipais de ordenamento do território, bem como para os organismos do Estado que têm a seu cargo os planos especiais, a concretização do referido direito implica o dever de perequação, ou seja, essas entidades devem prever, nos respectivos planos, mecanismos de perequação compensatória [3].

O dever/direito da perequação coloca os municípios perante a necessidade de estabelecer critérios que assegurem uma justa redistribuição das mais- e das menos-valias fundiárias devidas às alterações do uso do solo [4]. Trata-se de uma tarefa cuja condução compete aos órgãos das administrações municipais, mas cuja concretização dificilmente poderá ser levada a cabo sem a participação activa dos interessados.

Ora, uma vez que está em jogo a comparticipação nos custos de infra-estruturação urbanística e a compensação do excesso ou da carência de edificabilidade atribuída pelo plano, seria de esperar que a lei facilitasse essa tarefa e que, concretamente, favorecesse a realização de operações de urbanização conjuntas, consagrasse critérios claros para o cálculo do valor dos prédios, promovesse a transparência do mercado de terrenos para construção, etc., tendo em vista a criação de um quadro favorável ao estabelecimento de acordos entre os proprietários e entre este e as administrações municipais.

O corrente sistema de gestão territorial tem vindo a ser consolidado e, apesar das críticas de que tem sido objecto, constitui hoje uma base de trabalho com que os municípios e os munícipes podem contar, caso queiram actuar em consonância com os princípios de justiça social que informam o direito/dever de perequação. A título de exemplo, recorde-se que o diploma que recentemente definiu os critérios uniformes de classificação e reclassificação do solo veio reforçar incentivar a cooperação programada entre a administração municipal e os particulares, nomeadamente quando nele se prevê que «a delimitação num plano municipal de ordenamento do território de solo urbanizável implica para o município a obrigação de promover a sua urbanização durante o período a que respeita a respectiva programação, bem como a responsabilidade de garantir os meios técnicos e financeiros necessários para esse efeito, quer por recursos próprios devidamente inscritos nos planos de actividades e nos orçamentos municipais quer por recurso à contratualização com os interessados» [5].

Contudo, ao tentar inovar as práticas provindas do passado, o sistema de gestão territorial tem sido entravado pela crescente desarticulação entre um planeamento territorial que vai sendo paulatinamente actualizado e uma fiscalidade urbanística que teima em permanecer ancorada num longínquo e desmaiado passado. Se não, vejamos:

  • Porventura inadvertidamente, o diploma que recentemente estabeleceu o regime jurídico do património imobiliário público [6] revogou expressamente a Lei n.º 2030, de 22 de Junho de 1948, ou seja, revogou a lei que habilitava os municípios a disciplinarem a cobrança do encargo de mais-valia devido pelos proprietários de prédios rústicos valorizados por obras de urbanização[7];

  • Por outro lado, o artigo 10.º da Lei de 26 de Julho de 1912, que durante largos anos permitira, ainda que precariamente [8], a cobrança do encargo mais-valia no caso de prédios urbanos valorizados pela abertura ou alargamento de arruamentos [9], foi expressamente repristinado pelo primeiro Código das Expropriações de 1976 [10], dando azo a acórdãos contraditórios proferidos pelo Supremo Tribunal Administrativo [11];

  • O carácter movediço do encargo de mais-valia facilitou o surgimento de uma nova vaga«contribuições especiais», cobradas não pelos municípios mas antes pelo Estado [12], de acordo com um movimento que só não terá ganho maior amplitude porque a constitucionalidade do expediente foi questionada [13];

  • Entretanto, o regime das áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de construção prioritária, criado há trinta anos [14], foi «repristinado» pelo regime jurídico da urbanização e edificação [15]– e, nessa medida, incorporado no sistema de gestão territorial –, sem que tenha sido criado o regime tributário destinado a assegurar o dinamismo das operações de reabilitação e de infra-estruturação urbanística [16].



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