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No seu programa, o actual Governo assume o compromisso de prestar especial atenção à «política de solos, através da aprovação de uma nova lei dos solos, que clarifique e regule os direitos e deveres da administração pública e dos cidadãos, em especial dos proprietários e dos outros agentes que intervêm na ocupação, uso e transformação do solo, designadamente para fins produtivos, de urbanização e de edificação. Em particular, a nova lei dos solos deverá clarificar as relações entre o direito de propriedade e o direito (e dever) de edificar, bem como entre o direito de edificar e uma repartição transparente, eficiente e justa dos custos de urbanização e das mais-valias resultantes dos processos de infra-estruturação, urbanização e edificação» [1].
De entre os direitos urbanísticos dos cidadãos avulta o direito à perequação, garantia de uma justa repartição dos encargos e dos benefícios resultantes dos planos municipais e dos planos especiais de ordenamento do território [2]. Para os municípios, enquanto responsáveis pela elaboração dos planos municipais de ordenamento do território, bem como para os organismos do Estado que têm a seu cargo os planos especiais, a concretização do referido direito implica o dever de perequação, ou seja, essas entidades devem prever, nos respectivos planos, mecanismos de perequação compensatória [3].
O dever/direito da perequação coloca os municípios perante a necessidade de estabelecer critérios que assegurem uma justa redistribuição das mais- e das menos-valias fundiárias devidas às alterações do uso do solo [4]. Trata-se de uma tarefa cuja condução compete aos órgãos das administrações municipais, mas cuja concretização dificilmente poderá ser levada a cabo sem a participação activa dos interessados.
Ora, uma vez que está em jogo a comparticipação nos custos de infra-estruturação urbanística e a compensação do excesso ou da carência de edificabilidade atribuída pelo plano, seria de esperar que a lei facilitasse essa tarefa e que, concretamente, favorecesse a realização de operações de urbanização conjuntas, consagrasse critérios claros para o cálculo do valor dos prédios, promovesse a transparência do mercado de terrenos para construção, etc., tendo em vista a criação de um quadro favorável ao estabelecimento de acordos entre os proprietários e entre este e as administrações municipais.
O corrente sistema de gestão territorial tem vindo a ser consolidado e, apesar das críticas de que tem sido objecto, constitui hoje uma base de trabalho com que os municípios e os munícipes podem contar, caso queiram actuar em consonância com os princípios de justiça social que informam o direito/dever de perequação. A título de exemplo, recorde-se que o diploma que recentemente definiu os critérios uniformes de classificação e reclassificação do solo veio reforçar incentivar a cooperação programada entre a administração municipal e os particulares, nomeadamente quando nele se prevê que «a delimitação num plano municipal de ordenamento do território de solo urbanizável implica para o município a obrigação de promover a sua urbanização durante o período a que respeita a respectiva programação, bem como a responsabilidade de garantir os meios técnicos e financeiros necessários para esse efeito, quer por recursos próprios devidamente inscritos nos planos de actividades e nos orçamentos municipais quer por recurso à contratualização com os interessados» [5].
Contudo, ao tentar inovar as práticas provindas do passado, o sistema de gestão territorial tem sido entravado pela crescente desarticulação entre um planeamento territorial que vai sendo paulatinamente actualizado e uma fiscalidade urbanística que teima em permanecer ancorada num longínquo e desmaiado passado. Se não, vejamos: - Porventura inadvertidamente, o diploma que recentemente estabeleceu o regime jurídico do património imobiliário público [6] revogou expressamente a Lei n.º 2030, de 22 de Junho de 1948, ou seja, revogou a lei que habilitava os municípios a disciplinarem a cobrança do encargo de mais-valia devido pelos proprietários de prédios rústicos valorizados por obras de urbanização[7];
- Por outro lado, o artigo 10.º da Lei de 26 de Julho de 1912, que durante largos anos permitira, ainda que precariamente [8], a cobrança do encargo mais-valia no caso de prédios urbanos valorizados pela abertura ou alargamento de arruamentos [9], foi expressamente repristinado pelo primeiro Código das Expropriações de 1976 [10], dando azo a acórdãos contraditórios proferidos pelo Supremo Tribunal Administrativo [11];
- O carácter movediço do encargo de mais-valia facilitou o surgimento de uma nova vaga«contribuições especiais», cobradas não pelos municípios mas antes pelo Estado [12], de acordo com um movimento que só não terá ganho maior amplitude porque a constitucionalidade do expediente foi questionada [13];
- Entretanto, o regime das áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de construção prioritária, criado há trinta anos [14], foi «repristinado» pelo regime jurídico da urbanização e edificação [15]– e, nessa medida, incorporado no sistema de gestão territorial –, sem que tenha sido criado o regime tributário destinado a assegurar o dinamismo das operações de reabilitação e de infra-estruturação urbanística [16].
Do conhecimento destas e de outras disfunções pode resultar a ideia de que Portugal, por desistência do legislador, é uma espécie de paraíso fiscal para aqueles que operam no mundo do imobiliário. A realidade, porém, é outra. No recente relatório do Grupo para o Estudo da Política Fiscal, criado no âmbito do Ministério das Finanças e da Administração Pública, afirma-se, a dado passo, que: ~~~~ | Resulta das diversas coordenadas do sistema fiscal português que a propriedade imobiliária e, consequentemente, as actividades económicas que nela se fundam se encontram hoje sobretributadas.
| | Com efeito, dificilmente se encontrará outro tipo de património que, haja sido tão onerado pelo legislador fiscal, o que não é isento de consequências sociais diversas [17].
| | Assim, é impossível desligar desta temática o propalado mau estado de conservação do património imobiliário e o fraco desempenho do mercado do arrendamento português, se posto em perspectiva com o mercado de arrendamento de outros Estados-Membros da União Europeia. | | Como exemplos concretos da oneração, por via fiscal, deste sector devem mencionar-se, para além da do IRS e do IRC, os encargos com IMT, Imposto do Selo e IMI [18], a indedutibilidade do IVA suportado (excepto quando o contribuinte exerça o seu direito de renúncia à isenção), as contribuições especiais, bem como as taxas urbanísticas [19]. |
Se em Portugal existem «paraísos fiscais», eles devem ser procurados nos prédios urbanos que beneficiam da desactualização das matrizes prediais [20] e nos prédios rústicos que são urbanizados sem que as respectivas mais-valias fundiárias sejam partilhadas com a comunidade. Ora, a distância que separa os poucos que são beneficiados e os muitos que são prejudicados pelo estado em que se encontra a fiscalidade urbanística, deverá ser corrigida no âmbito de nova lei dos solos, sob pena de se manter a tendência para o agravamento das taxas cobradas no âmbito do licenciamento municipal das operações urbanísticas, uma vez que os municípios dificilmente hão-de escapar à tentação de obter, mediante essas mesmas taxas, réditos que, em termos tributários, deveriam ser alcançados através de contribuições de melhoria [21].
As situações que sumariamente acabamos de descrever constituem alguns dos aspectos a debater nas Jornadas promovidas pela Ad Urbem, contando, para isso, com reflexões apoiadas na lei vigente e no enquadramento desenhado no relatório geral do Grupo para o Estudo da Política Fiscal e desenvolvido no relatório dedicado à «Tributação do Património» [22], bem como em experiências concretas de perequação compensatória desenvolvidas no âmbito municipal. Lisboa, 12 de Abril de 2010
A Direcção da Ad Urbem .
Notas[[1] XVIII Governo Constitucional (2009), Programa do XVIII Governo Constitucional, 2009-2013, p. 89.]
[2] Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, art. 135.º, «Direito à perequação»: Os proprietários têm direito à distribuição perequativa dos benefícios e encargos decorrentes dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares.
[3] Idem, art. 136.º, «Dever de perequação», n.º 1: Os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos directos ou indirectos de perequação [...].
[4] Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, art. 85.º, «Conteúdo material», n.º 1, al. s): O plano director municipal define um modelo de organização municipal do território nomeadamente estabelecendo [...] os critérios de perequação compensatória de benefícios e encargos decorrentes da gestão urbanística a concretizar nos instrumentos de planeamento previstos nas unidades operativas de planeamento e gestão.
[5] Decreto Regulamentar n.º 11/2009, de 29 de Maio, art. 22.º, «Categorias operativas de solo urbano», n.º 3.
[6] Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de Agosto, art. 128.º, «Norma revogatória», h).
[7] Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, diploma que aprova o vigente Código das Expropriações, art. 2.º:
1. A regulamentação do encargo de mais-valia e a delimitação a que se refere o n.º 2 do art. 17.º da Lei n.º 2030, de 22 de Julho de 1948, cabem exclusivamente à assembleia municipal competente quando estejam em causa obras de urbanização ou de abertura de vias de comunicação municipais ou intermunicipais.
2. Compete à câmara municipal determinar as áreas concretamente beneficiadas, para os efeitos do n.º 5 do art. 17.º da Lei n.º 2030, de 22 de Julho de 1948, nos casos previstos no número anterior.
3. Os regulamentos e as deliberações da assembleia e câmara municipais a que se referem os números precedentes entram em vigor 15 dias após a sua publicação na 2.ª série do Diário da República.
[8] Em contraste com a incerteza imposta aos municípios, recorde-se que, pontual e casuisticamente, a lei tem confiado ao Estado o produto da cobrança de contribuições especiais expressamente incidentes sobre o aumento de valor de prédios urbanos, como no caso da Ponte sobre o Tejo e da Expo (cf., respectivamente, os Decretos-Leis n.ºs 46950, de 9 de Abril de 1966, art. 1.º, n.º 2, e 54/95, de 22 de Março, art. 1.º, n.º 2).
[9] Lei de 26 de Julho de 1912, art. 10.º: Quando a abertura, o alargamento ou a regularização duma via pública determinar o aumento do valor locativo dos prédios que utilizarem desse melhoramento os donos desses prédios pagarão, por uma só vez ou em anuidades, à sua vontade, uma importância igual a 50 por cento do aumento de valor dos mesmos prédios.
[10] Decreto-Lei n.º 71/76, de 27 de Janeiro, art. 107.º, n.º 1.
[11] Vejam-se, por exemplo, o acórdão de 31 de Janeiro de 1985, processo n.º 020383, «o art. 10.º da Lei de 26 de Julho de 1912, que regulava o encargo de mais-valia foi tacitamente revogado pelo art. 17.º da Lei n.º 2030», e o acórdão de 21 de Novembro de 1985, processo n.º 020605, «o art. 10.º da Lei de 26 de Julho de 1912, que regulava o encargo de mais-valia, foi tacitamente revogado pelo art. 17.º da Lei n.º 2030, de 22 de Julho de 1948. Porém, o art. 107.º do Decreto-Lei n.º 71/76, de 27 de Janeiro, repristinou-o».
[12] Vejam-se, por exemplo, os Decretos-Leis nº 51/95, de 20 de Março (valorização de imóveis decorrente da construção da nova ponte sobre o rio Tejo), nº 54/95, da mesma data (valorização de imóveis decorrente da realização da EXPO 98) e nº 43/98, de 3 de Março (valorização dos imóveis beneficiados com a realização da CRIL, CREL, CRIP, CREP, travessia ferroviária do Tejo, troços ferroviários complementares, extensões do metropolitano de Lisboa e outros investimentos).
[13] Cf. Procuradoria-Geral da República, Relatório dos Serviços do Ministério Público – 2004, p. 30, onde se afirma que o Ministério Público suscitou a «a questão da constitucionalidade de normas que instituem, através do Decreto-Lei nº 43/98, uma “contribuição de melhoria” para certos terrenos ou imóveis». Recorde-se que o citado decreto-lei aprova o regulamento da contribuição especial devida pela valorização dos imóveis beneficiados com a realização da CRIL, CREL, CRIP, CREP, travessia ferroviária do Tejo, etc. Casalta Nabais também suscita a questão da constitucionalidade das referidas contribuições, considerando-as impostos retroactivos, além do mais exigidos no caso de terrenos que podem não ter sido concretamente beneficiados pela obras que, em princípio, justificam sua cobrança.
[14] Decreto-Lei n.º 152/82, de 3 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 210/83, de 23 de Maio.
[15] Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, arts. 20.º, 21.º, 24.º, 48.º e 119.º
[16] Decreto-Lei n.º 152/82, de 3 de Maio, art. 16.º, «Regime tributário»: O Governo tomará as providências necessárias à criação de um regime tributário, cuja receita reverterá a favor dos municípios, tendo em vista os custos sociais resultantes da não utilização dos terrenos abrangidos por áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de construção prioritária, nos termos do presente diploma.
[17] Nota no texto citado: Sobre esta temática, cfr. Nuno Sá Gomes (1997), «Alguns aspectos jurídicos e económicos controversos da sobretributação imobiliária no sistema fiscal português», Ciência e Técnica Fiscal, n.º 386, pp. 65-126.
[18] Idem: Sobre esta temática, cfr. Rui Duarte Morais (2005), «Do Código da Contribuição Predial ao Código do Imposto Municipal sobre Imóveis”, in 15 Anos da Reforma Fiscal de 1988/89, Jornadas de Homenagem ao Professor Doutor Pitta e Cunha, Coimbra, Almedina, pp. 313-326.
[19] António Carlos dos Santos & António M. Ferreira Martins, coord., et al. (2009), Relatório do Grupo para o Estudo da Política Fiscal – Competitividade, Eficiência e Justiça do Sistema Fiscal [Relatório de Enquadramento], Lisboa: Ministério das Finanças e da Administração Pública, Secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais, pp. 247-248.
[20] Referindo-se à anterior Contribuição Autárquica, introduzida em 1988 e substituída em 2003 pelo IMI, Imposto Municipal sobre Imóveis, o Relatório do Grupo para o Estudo da Política Fiscal…, a pp. 35-36, recorda que «o cálculo do imposto assentava numa noção, a de valor patrimonial tributário, que ficou dependente de uma avaliação casuística a efectuar com base num Código de Avaliações que nunca chegou a ver a luz do dia. Esta omissão conduziu a inúmeras situações de desigualdade de tratamento de situações tributárias objectivamente idênticas. Acresce que a falta de actualização dos valores patrimoniais constantes das matrizes conduzia a que a carga tributária fosse muito mais elevada para os proprietários dos imóveis mais recentes, redundando, ao mesmo tempo, num «paraíso fiscal» relativamente aos imóveis mais antigos». Entretanto, a actualização das matrizes prediais continua a marcar passo (cf. João Ramos de Almeida, «Avaliação global dos imóveis urbanos até 2013 está comprometida», Público, 8 de Março de 2010).
[21] Retenha-se o voto de vencido do Conselheiro Vítor Nunes de Almeida, constante do acórdão n.º 410/2000 do Tribunal Constitucional (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 48.º vol., pág. 141), que apreciou a constitucionalidade dos três primeiros artigos do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização da Póvoa do Varzim: De qualquer modo, repensando agora toda a problemática deste tipo de «compensação», mais me convenço de que no caso das «taxas de infra-estruturas urbanísticas», mais conhecidas por taxas de urbanização não se trata de verdadeiras e próprias taxas, mas antes de «contribuições especiais», relativamente às quais o Tribunal tem exigido o respeito do princípio da legalidade na sua criação, o que torna inconstitucional a sua qualificação como taxa, pois entendo que a exigência do pagamento da compensação pela realização de infra-estruturas urbanísticas deve ser tratada como se fosse um imposto.
[22] Sidónio Pardal, coord., Jorge Júlio Landeiro de Vaz, Paulo V. D. Correia & Angelina Tibúrcio Silva (2009), Subgrupo 3. Tributação do Património. Relatório Final, Setembro de 2009, Lisboa.
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